摘要：美國高校年度報告的制度變遷可以分為三個階段，主要呈現(xiàn)的是三種變遷模式的特點。在把制度視為規(guī)則、組織、信念和多維概念的基礎(chǔ)上，研究結(jié)果顯示，規(guī)制變遷明確了法定報告的目的、內(nèi)容和形式;規(guī)范變遷增強了報告的科學有效性;文化認知變遷突出了傾聽學生心聲的重要性;強制性與自愿性的制度格局有利于滿足社會的多元需要，但也增加了高校的成本負擔。

　　關(guān)鍵詞：制度變遷;質(zhì)量報告;年度報告;信息公開

　　什么是制度?對此，學界沒有一個標準答案。根據(jù)使用最廣的一種定義，制度指的是行動者創(chuàng)建的行為規(guī)則，用來限制和賦能行動者的行為，它包括正式的規(guī)則、非正式的約束及其實施特點。制度還可以被理解為組織、信念和規(guī)范此外，制度還是一個多維概念，包含規(guī)制、規(guī)范和文化認知三維要素。有鑒于此，本文首先把美國高校年度報告制度視為一個多維概念，包含規(guī)制、規(guī)范和文化認知三維要素;其次，它從規(guī)則、規(guī)范、組織和信念等制度形態(tài)層面剖析了該制度的變遷;再次，它從結(jié)構(gòu)和過程兩個視角審視了制度變遷背后的驅(qū)動因素和其中的一些因果聯(lián)系。雖然本文旨在全面闡釋美國高校年度報告的制度變遷，但研究內(nèi)容側(cè)重的還是強制性聯(lián)邦層級的高校年度報告制度，尤其是高校的報告和國家教育統(tǒng)計中心的反饋機制。

　　美國高校年度報告的制度變遷可以分為三個階段。第一階段是從1636年哈佛學院建立到1866年聯(lián)邦教育部建立前夕，其間教育是各州保留的權(quán)力，聯(lián)邦政府采取了無為而治的態(tài)度。第二階段是從1867年教育部成立到1966年美國高等教育一般信息調(diào)查系統(tǒng)啟用前夕，其間教育部在1867-1868年完成了從無到有和從有到無的變遷——建立教育部主要是為了收集全國各地學校及其教學信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，撤銷教育部是因為擔心教育部對地方院校控制過度。第三階段始于1966年高等教育一般信息調(diào)查系統(tǒng)啟用，約3400所獲得認證的高校被納入這一系統(tǒng)，認證機構(gòu)的資質(zhì)必須獲得教育部的認可。該系統(tǒng)的建立為聯(lián)邦政府大數(shù)據(jù)的形成奠定了基礎(chǔ)，1986年該系統(tǒng)被中學后教育數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)取代，從此后者成為高校向聯(lián)邦政府報告的中心。

　　一、制度變遷的模式

　　進化式、間斷平衡式和間斷進化式是最常見的三種制度變遷模式。進化式變遷指的是朝著同一方向的漸進變化，變遷的方向是由路徑依賴決定的;間斷平衡式變遷指的是更快、更深刻和更不連貫的變化，驅(qū)動因素是來自外部和內(nèi)部的各種力量;間斷進化式變遷指的是介于進化式和間斷平衡式之間的變化，是在保持制度穩(wěn)定性的同時，快速和深刻地改變制度現(xiàn)狀的變化。

　　在美國高校年度報告的制度變遷中，上述三種模式都有所體現(xiàn)。第一和第二階段的變遷主要表現(xiàn)為進化式模式特點，第三階段前期主要表現(xiàn)為間斷平衡式的特點，后期主要表現(xiàn)為間斷進化式的特點。通過制度類型框架理論，上述特點在規(guī)制、規(guī)范和文化認知三類要素變遷方面可謂一覽無遺。

　　規(guī)制要素方面，20世紀60年代開啟了間斷平衡式的變遷?！?964年民權(quán)法》和《1965年高等教育法》拉開了這一變遷的序幕，按照法律規(guī)定，參與和申請參與聯(lián)邦學生資助項目的高校每年必須定期向聯(lián)邦政府報告，報告的法定目標包括：為低收入群體創(chuàng)造更多的高等教育機會，為中等收入的群體提供經(jīng)濟上可承受的高等教育;保障高等教育質(zhì)量;促進科研操守;環(huán)境保護;保障教育消費者的安全權(quán)、知情權(quán)和選擇權(quán)等目的。相關(guān)的立法至少涵蓋了16個方面。1990年的《學生知情權(quán)法》以及2008年的《高等教育機會法》還擴大了聯(lián)邦數(shù)據(jù)報告的范圍。

　　規(guī)范要素方面，20世紀60年代同樣開啟了間斷平衡式的變遷，主要表現(xiàn)在五個方面。

　　第一，組織規(guī)范。按照《2002年教育科學改革法》的規(guī)定，美國在2002年建立了國家教育科學研究院，下轄4個研究中心，國家教育統(tǒng)計中心就是其中之一，負責收集、分析、報告和發(fā)布美國和他國的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)。在高校內(nèi)部，1955年以前美國僅10所左右的高校有院校研究辦公室，到1964年這一數(shù)字上升至115所，現(xiàn)在幾乎所有的高校都有院校研究辦公室，負責對內(nèi)和對外的報告，院校研究辦公室主任一般兼任校級年度報告的負責人。

　　第二，功能規(guī)范。國家教育統(tǒng)計中心要求所有參與報告的高校自主選擇同伴院校，并給沒有選擇同伴院校的高校指定相應(yīng)的同伴院校，通過同伴院校之間的大數(shù)據(jù)對比，滿足公眾的知情權(quán)和選擇權(quán);同時，為政府決策和學者的研究提供數(shù)據(jù)和信息支持。

　　第三，人員規(guī)范。規(guī)模方面，院校研究辦公室通常有1-11名專職人員，28%辦公室一般只有1人，2%辦公室有11人或更多人員。專業(yè)背景方面，1980年后的三個十年期間，該辦公室的博士學位擁有者分別占比為33%、38%和25%，資深研究人員通常是社會科學和教育學專業(yè)的博士，約占人員總數(shù)的一半，其他人員來自科學、技術(shù)、工程、數(shù)學、工商管理和會計等專業(yè)。

　　第四，技術(shù)規(guī)范。按照《2002年教育科學改革法》的規(guī)定，所有進入國家教育信息平臺的數(shù)據(jù)必須遵循最高的統(tǒng)計標準，以確保數(shù)據(jù)的科學有效性。由于美國有70多家統(tǒng)計機構(gòu)，為了規(guī)范統(tǒng)計技術(shù)，美國總統(tǒng)行政辦公室下轄的管理與預(yù)算辦公室負責開發(fā)聯(lián)邦統(tǒng)計項目的政策、標準、指南和監(jiān)督工作。1987年國家教育統(tǒng)計中心出臺了一套統(tǒng)計標準與指南，并在1989、1999和2012年進行了三次修訂，2012年版本是與管理與預(yù)算辦公室2006年版本對接的統(tǒng)計標準。

　　第五，職業(yè)操守規(guī)范。1992年美國的院校研究學會制定了《操守與專業(yè)實踐守則》，從能力、實踐、保密、與學術(shù)共同體的關(guān)系、與同行關(guān)系五個方面對研究者的操守予以規(guī)范，提出了院校研究應(yīng)當遵循的規(guī)范標準，研究人員應(yīng)當具備的專業(yè)操守。該守則對院校研究者具有廣泛的約束力。

　　文化認知要素方面，20世紀60年代是進化式和間斷平衡式變遷的分水嶺。早在20世紀20年代，美國僅幾所高校開展學生評教活動，60年代后期至70年代早期，學生評教已經(jīng)成為常態(tài)，目前，90%以上的高校都有學生評教活動。面向?qū)W生的全國問卷主要包括《大學生經(jīng)驗調(diào)查》《大學生期望調(diào)查》《全國學生參與度調(diào)查》和《合作性的院校研究項目——新生調(diào)查》等調(diào)查工具。另外，校本調(diào)查工具也種類繁多，主要涉及大學生的滿意度、校園風氣、畢業(yè)生和校友等內(nèi)容的調(diào)查，傾聽學生的心聲成為高校年度報告制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，一些高校還把校本調(diào)查的結(jié)果在校園網(wǎng)上公之于眾。

　　二、制度變遷的格局

　　結(jié)構(gòu)視角是制度變遷理論的一個視角，它把制度視為組織和行為規(guī)則。結(jié)構(gòu)視角關(guān)注行動者的層次、類別和競技舞臺，認為制度構(gòu)造不同層級的行為——高位階行動者為低位階行動者的集體選擇建立制度規(guī)則，高層級的制度規(guī)則決定低層級的制度規(guī)則，決定可接受的糾偏方法。另外，結(jié)構(gòu)視角還注重區(qū)分制度的設(shè)計者和執(zhí)行者，認為制度規(guī)則是制度設(shè)計者集體選擇過程的結(jié)果，是制度設(shè)計者強加給執(zhí)行者的，設(shè)計者與執(zhí)行者之間的出入可以是制度變遷的一個重要來源。

　　結(jié)構(gòu)視角顯示，美國高校年度報告制度主要是由政府、高校和市場三類行動者組成的，呈強制性和自愿性的制度格局。聯(lián)邦和州政府是強制性年度報告的主管部門，履行合規(guī)性報告的審查等法定責任，所有參與和申請參與聯(lián)邦學生資助項目的高校必須參與強制性的年度報告。自愿性的非營利型年度報告是強制性年度報告的補充，有信息分享和決策支持的功能,主管部門主要是自發(fā)形成的各類學會和專業(yè)聯(lián)盟組織，自愿性的營利型年度報告面向市場，滿足市場的需要。

　　表1顯示，現(xiàn)行美國高校年度報告制度主要呈三級兩類格局特點。三級指的是聯(lián)邦級、州級和校級三級報告，兩類指的是強制性和自愿性兩類報告。強制性聯(lián)邦級報告是合規(guī)性報告，是最重要的強制性年度報告。每年在秋冬春三季的特定時間段內(nèi)，高校必須往國家教育統(tǒng)計中心填報特定種類的數(shù)據(jù)，之后國家教育統(tǒng)計中心給參與報告的各大學的校長分別提供一份該校《中學后教育數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)年度數(shù)據(jù)反饋報告》，報告其在同伴院校中的相對位置及其變化態(tài)勢，高校必須與公眾分享這一報告。因而，該反饋報告事實上是高校面向公眾的年度報告，它以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以同伴院校為標桿，是高校向聯(lián)邦政府年度報告內(nèi)容的濃縮版。但強制性聯(lián)邦級和州級報告并不是上下層級的報告關(guān)系，州級報告主要是以合規(guī)性報告和績效問責報告為目的。自愿性非營利型報告主要是以信息共享以及改進和決策支持為目的，自愿性營利型報告主要是以滿足市場的需要為目的?？傊?，這一制度格局為多元主體的參與提供了通道，為政府的監(jiān)管和高校的改進提供了依據(jù)，為制度設(shè)計者和執(zhí)行者的決策提供了信息保障與支持，形成兼有互補性和競爭性的制度格局，但密集的報告在人財物方面也增加了高校的負擔。

　　三、制度變遷的邏輯

　　過程視角是制度變遷理論的一個視角，用來審視制度變遷的驅(qū)動因素和深層因果關(guān)系的過程與后果。制度變遷是如何發(fā)生的?制度變遷有哪些深層的驅(qū)動因素?它們是過程視角回答的問題。鑒于制度邏輯是在組織場域中占據(jù)主導位置的信念系統(tǒng)及其相關(guān)的實踐，是具體領(lǐng)域用于決策的組織原則，通過制度邏輯解讀制度變遷的驅(qū)動因素和過程，這是采用過程視角的目的。

　　政府的邏輯。20世紀60年代是美國高校年度報告制度變遷的分水嶺。面對民權(quán)運動、環(huán)境運動、新公共管理運動、高等教育評估運動和問責運動，密集的立法成為聯(lián)邦政府應(yīng)對外在變化的主要對策之一，相關(guān)的聯(lián)邦立法與高校年度報告實踐共同傳遞出政府邏輯的三個特點。第一，政府與高校是事實上的委托-代理關(guān)系，由于信息不對稱的原因，作為代理方的高校必須向作為委托方的政府定期報告，以便政府監(jiān)管，這應(yīng)該是驅(qū)動制度變遷的主導信念。另外，在通過聯(lián)邦學生資助創(chuàng)造教育機會的同時，制度設(shè)計者還設(shè)置了用來保障高校質(zhì)量的前置條件，即參與聯(lián)邦學生資助項目的高校必須獲得教育部認可的專業(yè)機構(gòu)的認證;申請聯(lián)邦學生資助的學生在學業(yè)方面必須達標，從中反映的是聯(lián)邦政府對教育機會與質(zhì)量之間應(yīng)然關(guān)系的主導信念。第二，制定《2002年教育科學改革法》，建立國家教育統(tǒng)計中心，制定國家教育統(tǒng)計標準與指南，這些舉措都可以說是同一信念驅(qū)動的結(jié)果，即科學有效性是高校年度報告的基石。第三，早在1962年，肯尼迪總統(tǒng)就把知情權(quán)、選擇權(quán)、安全權(quán)和聽證權(quán)列為消費者的權(quán)利，相關(guān)的報告內(nèi)容在“中學后教育數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)”這一全國教育信息平臺上清晰可見，凸顯的是新自由主義的主導信念。

　　學術(shù)共同體的邏輯。隨著環(huán)境的變化，學術(shù)共同體的主導信念也在悄然發(fā)生變化，其中兩個主導信念的變化尤為明顯。首先，學生的學習及其結(jié)果是自愿性非營利型高校年度報告的焦點內(nèi)容之一。通過監(jiān)測大學生的學習及其結(jié)果的動態(tài)變化，包括人才培養(yǎng)的起點質(zhì)量，如招生、資助和就讀費用，到過程質(zhì)量，如家庭第一代大學生的保持率，科學、技術(shù)、工程和數(shù)學專業(yè)大學生和轉(zhuǎn)學生保持率，教學費用與產(chǎn)出等方面的動態(tài)變化,到結(jié)果質(zhì)量，如大學生的學習結(jié)果和畢業(yè)率，以達到改進大學生學習和發(fā)展、促進人文教育、促進包容性的卓越、促進學生成功的目的，凸顯的是以學習為中心的、以事實為基礎(chǔ)的學術(shù)共同體的邏輯。其次，在學術(shù)共同體內(nèi)部分享數(shù)據(jù)、知識、專長和創(chuàng)新，包括教師的薪酬福利、員工的薪酬漲幅、教職工的離職率以及勞資雙方是否存在集體談判機制等方面的內(nèi)容，其中隱含的應(yīng)該是市場邏輯，即具有競爭力的薪酬福利是保障和改進教學質(zhì)量的一個重要影響因素。

　　市場的邏輯。美國高校自愿性的營利型年度報告一直是以市場需要為導向的，與政府的強制性報告形成事實上的互補與競爭關(guān)系，從中至少傳遞兩個主導信念和實踐模式的特點。第一，資源是有限的，因而競爭是難免的，競爭是獲取資源的優(yōu)先策略，研究型大學尤其如此，資源與大學排行榜上的名次之間存在因果聯(lián)系。這既是自愿性營利型報告發(fā)起者的信念，也是管理者的信念和實踐模式特點。第二，高校必須滿足多元需要，以此獲得更大的市場份額。例如，《美國新聞》的大學排行榜側(cè)重的是高校在招生、資助、畢業(yè)生的薪酬、院校排行等方面的內(nèi)容報告;《彼特森大學指南》側(cè)重的是高校在報考、獎學金、高考指南等方面的內(nèi)容報告。顯然，這些內(nèi)容既是高校市場營銷的焦點，也是教育消費者的興趣點，因而具有滿足市場多元需要的賣點。

　　四、結(jié)論

　　美國高校年度報告的制度變遷可分為三個階段，第一和第二階段主要呈進化式的特點，第三階段兼有間斷平衡式和間斷進化式的特點。從1636年哈佛學院建立，到1966年高等教育一般信息調(diào)查系統(tǒng)啟用，高校年度報告制度一直在緩慢前行，制度變遷保持了穩(wěn)定性。從1966年高等教育一般信息調(diào)查系統(tǒng)啟用，到1986年它被中學后教育數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)取代，信息技術(shù)為年度報告的創(chuàng)新帶來了前所未有的可能性，密集的聯(lián)邦立法極大地推進了規(guī)制要素建設(shè)，也帶動了規(guī)范和文化認知要素的建設(shè)，信息技術(shù)、規(guī)制、規(guī)范和文化認知要素的建設(shè)使制度發(fā)生了深刻變遷。

　　結(jié)構(gòu)視角的研究結(jié)果顯示，美國強制性的高校年度報告由聯(lián)邦、州和高校三級報告組成。聯(lián)邦級和校級報告之間存在報告與反饋機制，構(gòu)成了最重要和最有特色的強制性年度報告。不過，聯(lián)邦級和州級報告之間并不存在這樣的報告和反饋機制，也不存在上下層級級差，但二者都是政府綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導等方式對高校進行監(jiān)督問責的具體舉措，用來實現(xiàn)法定目標和政策目標，聯(lián)邦學生資助是聯(lián)邦層級制度設(shè)計者用來激勵和糾偏的主要手段和方法。自愿性報告與強制性報告之間形成的是互補與競爭的關(guān)系，以此滿足多元需要。

　　過程視角的研究結(jié)果顯示，環(huán)境變化是驅(qū)動美國高校年度報告制度變遷的一個主要因素，包括20世紀60年代的民權(quán)運動及隨后的環(huán)境運動、新公共管理運動、高等教育評估運動、問責運動和新自由主義政策環(huán)境的影響。密集的聯(lián)邦立法與間斷平衡式的制度變遷之間存在因果聯(lián)系，與年度報告的內(nèi)容、方式和糾偏方式之間存在因果聯(lián)系，與校內(nèi)外的組織和規(guī)范建設(shè)之間存在因果聯(lián)系。換言之，美國高校年度報告的制度變遷是環(huán)境變化和聯(lián)邦立法共同驅(qū)動的結(jié)果，也是制度的執(zhí)行者在新的環(huán)境中尋求生存和發(fā)展的集體行為的選擇，其中存在復(fù)雜的因果聯(lián)系。

　　過程視角的研究結(jié)果還顯示，信念也是驅(qū)動美國高校年度報告制度變遷的一個主要因素。其中，政府的主導信念包括：高校發(fā)布合規(guī)性的年度報告是必要的;科學有效性是高校年度報告的基石;高校的年度報告應(yīng)該滿足多元需要。學術(shù)共同體的主導信念包括：學術(shù)共同體的年度報告應(yīng)當用來分享與學生學習結(jié)果有關(guān)的數(shù)據(jù)、信息、知識和創(chuàng)新;具有競爭力的薪酬福利是保障和改進教學質(zhì)量的一個重要的激勵條件。市場的主導信念包括：資源是有限的，因而競爭是必要的，競爭應(yīng)當是獲取資源的優(yōu)先策略，研究型大學尤其如此;高校應(yīng)當注重滿足多元需要，以此獲得更大的市場份額。顯然，上述信念與美國高校年度報告的制度變遷存在一定的因果聯(lián)系。

　　文章來源：《清華大學教育研究》201903期

　　作者簡介：李奇，安徽合肥人，北京師范大學高等教育研究院教授，研究方向為高等教育管理與治理等。